破局政策已出，污水處理價格機(jī)制或?qū)⒂黄?/h1>
- 2019-03-14
- 3467
- 無錫錫云環(huán)保科技有限公司
在環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本的背景下，多年不變的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府污水處理財政支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾日益加深，建立資源環(huán)境價格機(jī)制成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向。
（1）污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀：近年全國污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)緩慢增長，不同地區(qū)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異不大，但污水處理運(yùn)行成本差異較大，部分城市出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象。
（2）環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本。目前，我國處于污水處理標(biāo)準(zhǔn)從一級B提升至一級A的進(jìn)程中，同時污泥無害化處理水平整體仍較低。隨著環(huán)保治理力度不斷加大，“提標(biāo)改造”和“污泥處理處置”的持續(xù)推進(jìn)使得污水處理運(yùn)行成本不斷提高。
（3）現(xiàn)有的污水處理價格機(jī)制使地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾不斷加深。在污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年不變的情況下，若污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，會打擊污水處理企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處理“市場化”進(jìn)程受阻；反之，則會使得地方財政污水處理支出壓力不斷加大，污水處理財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。
（4）建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制，成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》提出加快建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制。中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)有望成為政策落地的突破口；企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展；居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
一、污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀
目前，我國污水處理費(fèi)按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個人繳納，自來水公司代征后全額上交財政，財政再通過政府購買服務(wù)的方式向污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費(fèi)，對于收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營成本的，由地方人民政府給予補(bǔ)貼。需要特別注意的是，污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府制定的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與其向污水處理廠購買污水處理服務(wù)約定的污水處理單價并不一定相等。例如昆明地區(qū)居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(wù)（股票代碼“3768.HK”）《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價為1.58元/立方米。
污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定本質(zhì)為“政府定價”，需要依法履行污水處理企業(yè)成本監(jiān)審、專家論證、集體審議等定價程序。污水處理服務(wù)單價則通過地方政府與污水處理企業(yè)簽訂《特許經(jīng)營合同》約定，當(dāng)電費(fèi)、人工費(fèi)、藥劑費(fèi)等指標(biāo)變動觸發(fā)調(diào)價機(jī)制時，污水處理企業(yè)可申請調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)用。
近年全國污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)緩慢增長，且不同地區(qū)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異不大。污水處理作為公用事業(yè)中重要的一環(huán)，“穩(wěn)價格”一直是政府對其進(jìn)行監(jiān)管的主要思路。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，36個大中城市居民污水處理費(fèi)從2004年10月的0.46元/立方米緩慢上漲至2018年12月的0.98元/立方米，14年增幅113.04%。
根據(jù)2015年國家發(fā)展改革委、財政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格【2015】119號），要求“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。”受此要求推動多個城市陸續(xù)調(diào)價，截至2019年1月末，我國36個大中城市居民污水處理費(fèi)基本調(diào)整至0.95元/噸或之上，高于該標(biāo)準(zhǔn)的有上海、南京、北京等13個城市，低于該標(biāo)準(zhǔn)的有深圳、太原、拉薩3個城市。非居民污水處理費(fèi)方面，36個大中城市中高于設(shè)市城市非居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1.40元/噸的城市有8個，低于該標(biāo)準(zhǔn)的尚有11個。詳細(xì)數(shù)據(jù)見附錄1。
污水處理運(yùn)行成本與污水處理費(fèi)變動趨勢高度重合，不同地區(qū)差異較大且部分城市出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象。污水處理廠運(yùn)行成本主要由電力、藥劑、人工和折舊構(gòu)成。本文通過計算得出[1]，近年36個大中城市單位污水處理運(yùn)行成本與污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變動趨勢高度重合，36個大中城市污水處理運(yùn)行成本由2002年的0.47元/噸增至2015年的0.84元/噸（見圖2）。從地域分布來看，污水處理成本全國差異較大，較高的青島市2015年污水處理成本達(dá)1.59元/噸，是武漢的3.56倍。即使按照2019年1月的居民污水處理費(fèi)與2015年污水處理成本比較，36個大中城市中仍有11個城市存在成本倒掛現(xiàn)象。盡管各地污水處理運(yùn)行成本差異較大且部分地區(qū)出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象，但在目前的污水處理價格機(jī)制下，各個地區(qū)污水處理費(fèi)調(diào)價數(shù)整體較少，2009年至今的十年間，36個大中城市居民污水處理費(fèi)多數(shù)僅調(diào)價1-2次。
二、污水處理價格機(jī)制變動的內(nèi)生邏輯
（一）環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本
提標(biāo)改造大幅提升污水處理成本。2015年4月2日國務(wù)院《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）及2015年11月4日國家環(huán)境保護(hù)部《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）發(fā)布，提出“自2016年7月1日起，新建城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級A標(biāo)準(zhǔn)。自2018年1月1日起，敏感區(qū)域內(nèi)[2]的現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級A標(biāo)準(zhǔn)。”為滿足更高的污水處理出水水質(zhì)要求，污水處理廠需要更新?lián)Q代原有的污水處理設(shè)備，增加藥劑或電力成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，污水處理廠從一級B排放標(biāo)準(zhǔn)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)的追加投資等于該處理廠原始投資成本的50%-70%。盡管2015年《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》引發(fā)了全國各大城市污水處理費(fèi)的普遍上調(diào)，但調(diào)價后的污水處理費(fèi)差異不大，并未充分考慮不同城市污水處理運(yùn)行成本的差異。且由圖4可知，部分城市2019年的居民污水處理費(fèi)甚至不能覆蓋2015年污水處理運(yùn)行成本。隨著提標(biāo)改造的不斷推進(jìn)，污水處理成本倒掛的現(xiàn)象會愈發(fā)加深。
推進(jìn)污泥處理處置重要性日益突出。我國污水處理行業(yè)一直存在“重水輕泥”現(xiàn)象。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，我國污泥處置量由2012年的2,418.56萬噸增長24.69%至2015年的3,015.78萬噸，污泥無害化處置率由2012年的47.63%提高7.45個百分點(diǎn)至2015年的55.08%。但這也意味著，截至2015年末，我國仍有44.92%的污泥通過填埋處置，污泥無害化處理水平仍整體較低。從不同省市看，浙江、江蘇、山東等人口眾多且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，污泥處置規(guī)模較大且無害化處理率較高；而貴州、青海、西藏等地污泥處置發(fā)展相對遲緩。
為推進(jìn)各地污泥處理處置，水十條明確提出“污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定化、無害化和資源化處理處置，禁止處理處置不達(dá)標(biāo)的污泥進(jìn)入耕地。非法污泥堆放點(diǎn)一律予以取締。現(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施應(yīng)于2017年底前基本完成達(dá)標(biāo)改造，地級及以上城市污泥無害化處理處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上。”2016年國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施污泥處理處置減排核查核算工作的通知》（環(huán)辦總量函【2016】391號），進(jìn)一步落實(shí)了污泥處置減排核算方法、核算依據(jù)及管理要求。目前，我國大部分污水處理廠未配套污泥處置設(shè)施，且污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定未充分考慮污泥處置成本。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)處理處置污泥并使之達(dá)到無害化的總成本一般超過330元/噸，折合成污水處理費(fèi)超過0.23元/噸。由上文可知，2015年我國污泥無害化處理率僅55.08%，未來隨著污泥處理處置推進(jìn)，污水處理整體成本將進(jìn)一步提高。
（二）污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局
由于污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府向污水處理廠支付的污水處理服務(wù)費(fèi)與自來水公司代征的污水處理費(fèi)缺口一直由地方財政承擔(dān)。面對污水處理運(yùn)行成本不斷提高，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局，政策推行難以落地。
情形一：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，且污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，會打擊污水處理企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處理“市場化”進(jìn)程受阻。目前，我國大部分地區(qū)受調(diào)價條款不明確，調(diào)價公式復(fù)雜且缺乏可操作性，調(diào)價程序復(fù)雜等多重因素影響，污水處理服務(wù)費(fèi)單價變動的情況較少發(fā)生，或即使啟動調(diào)價機(jī)制也普遍存在較長時滯。在我國環(huán)保治理力度不斷加大，提標(biāo)改造、污泥處理處置持續(xù)推高污水處理運(yùn)行成本的背景下，若污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，將不斷擠壓污水處理企業(yè)盈利空間，打擊污水處理企業(yè)積極性。極端情況下，為保證企業(yè)運(yùn)營，污水處理企業(yè)可能會減少藥劑投入、不及時升級設(shè)備或改進(jìn)工藝，導(dǎo)致污水處理不達(dá)標(biāo)的情況發(fā)生，阻礙污水處理環(huán)保政策落地。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單和處罰整改情況》，共有73家企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)被處罰，其中有44家是污水處理廠，在所有類型企業(yè)中占比約6成，也側(cè)面反應(yīng)了我國部分地區(qū)污水處理廠存在整改不積極、運(yùn)營效率低下的問題。
此外，近年我國不斷深化污水處理“市場化”改革，推進(jìn)污水處理項目全面實(shí)施PPP模式，整個環(huán)保行業(yè)經(jīng)歷了從瘋狂拿項目到謹(jǐn)慎評估項目收益的發(fā)展歷程，社會資本對于污水處理服務(wù)單價的敏感度不斷提高。疊加目前融資環(huán)境變化較大影響，污水處理服務(wù)單價調(diào)整不及時對于社會資本進(jìn)入會產(chǎn)生不利影響。
情形二：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，但污水處理服務(wù)單價隨著污水處理成本提高，會使得污水處理財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大，地方財政支出壓力不斷加大。對于部分經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，環(huán)保治理壓力更大的地區(qū)，為保證環(huán)保治理效果，地方政府調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)單價的意愿較為強(qiáng)烈，行動相對積極。由于污水處理財政收支缺口由地方政府負(fù)擔(dān)，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)單價背離意味著地方財政支出壓力不斷加大。 另外，保底水量[3]的設(shè)置，自來水公司代征收費(fèi)水量低于實(shí)際污水處理量[4]等因素也會加大污水處理財政收支缺口。
僅從居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與單位污水處理運(yùn)行成本差額推斷（未考慮非居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水量處理率等因素影響），太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處理財政收支缺口較大。
三、建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制，成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向
2018年6月國家發(fā)改委出臺《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》（發(fā)改價格規(guī)【2018】943號）（以下簡稱“943號文”） 提出加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機(jī)制。在污水處理方面，943號文主要從“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定”和“調(diào)價機(jī)制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)”，旨在疏導(dǎo)持續(xù)增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾。
政策出臺后，江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的實(shí)施意見》，在943號的政策框架下根據(jù)各省實(shí)際提出實(shí)施意見。政策落地方面，2019年1月9日岳陽市人民政府辦公室印發(fā)《岳陽市城鄉(xiāng)污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，啟動污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)工作，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調(diào)至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸，同時要求建立成本跟蹤和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制等，并計劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發(fā)改局公布《關(guān)于進(jìn)一步完善我市污水處理費(fèi)價格形成機(jī)制的通知》，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調(diào)至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸，繼續(xù)實(shí)行征收標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)水量處理率聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度，實(shí)行差別化收費(fèi)機(jī)制。具體政策發(fā)布情況詳見附錄2。
（一）中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)或率先突破
盡管943號文為各地污水處理價格機(jī)制完善指明了方向，但政策落地仍存在困難。一方面，污水處理涉及民生，服務(wù)全社會范圍內(nèi)的排水單位和個人，其價格的輕微調(diào)整容易引起較大的社會反應(yīng)，影響社會穩(wěn)定，這也是近年污水處理費(fèi)調(diào)價次數(shù)較少的重要原因。另一方面，在各地實(shí)際制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，普遍面臨定價方法不規(guī)范，價格政策操作性差，定價流程復(fù)雜且費(fèi)時，價格信息公開制度和意見反饋機(jī)制不完善等問題，943號文“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態(tài)調(diào)價機(jī)制”對地方政府政策執(zhí)行能力形成較大挑戰(zhàn)。在此背景下，中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高，且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)政策推行阻力相對較小，污水處理標(biāo)準(zhǔn)高，有望成為政策落地的突破口。
需要注意的是，本次污水處理價格機(jī)制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補(bǔ)污水處理財政收支缺口，但由于污水處理仍實(shí)行“收支兩條線模式”，在污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)單價尚未基本相等前，能否保證污水處理企業(yè)運(yùn)營，還是需要重點(diǎn)考慮地方財政實(shí)力及其支付意愿和速度。
（二）中證鵬元預(yù)計企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展
目前，我國僅部分城市對工業(yè)、行政事業(yè)、經(jīng)營服務(wù)或特種行業(yè)制定了不同的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“初步的差別化收費(fèi)”，但未細(xì)化考慮不同企業(yè)排水水質(zhì)差異造成的污水處理成本變化。943號文鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評級等，分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并提出各地可因地制宜確定差別化收費(fèi)的主要污染物種類，合理設(shè)置污染物濃度分檔和差價標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)可探索多種污染物差別化收費(fèi)政策，并要求工業(yè)園區(qū)率先推行差別化收費(fèi)政策。該“升級版的差別化收費(fèi)政策”本質(zhì)遵循“補(bǔ)償污水及污泥處理成本”的基本原則，可達(dá)到促進(jìn)企業(yè)污水預(yù)處理和污染物減排的環(huán)保效果，在差別化收費(fèi)政策的制定及執(zhí)行上可操作性較強(qiáng)，推行阻力相對較小，中證鵬元預(yù)計企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展。
（三）中證鵬元預(yù)計居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多
目前，我國居民自來水價格普遍實(shí)行“階梯式水價”。而在污水處理方面，36個大中城市中僅廣東和深圳根據(jù)不同污水處理量實(shí)行階梯收費(fèi)制度。由上文可知，推行“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態(tài)調(diào)價機(jī)制”存在諸多困難，但日漸增大的環(huán)保壓力和地方財政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動。在該背景下，污水處理階梯收費(fèi)能在保證基礎(chǔ)排水量用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定的情況下提升污水處理費(fèi)綜合水平，是緩解地方政府、污水處理企業(yè)、排水單位和個人三方?jīng)_突的途徑之一。故中證鵬元預(yù)計居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
附錄1 截至2019年1月末36個大中城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（元/立方米）
注：上海、杭州、寧波、拉薩、成都、深圳、太原非居民污水處理費(fèi)細(xì)分到不同類型行業(yè)有所差異，上表主要選用工業(yè)類企業(yè)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
資料來源：Wind、中國水網(wǎng)、公開資料等，中證鵬元整理
附錄2 關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見的相關(guān)政策
在環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本的背景下，多年不變的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府污水處理財政支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾日益加深，建立資源環(huán)境價格機(jī)制成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向。
（1）污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀：近年全國污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)緩慢增長，不同地區(qū)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異不大，但污水處理運(yùn)行成本差異較大，部分城市出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象。
（2）環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本。目前，我國處于污水處理標(biāo)準(zhǔn)從一級B提升至一級A的進(jìn)程中，同時污泥無害化處理水平整體仍較低。隨著環(huán)保治理力度不斷加大，“提標(biāo)改造”和“污泥處理處置”的持續(xù)推進(jìn)使得污水處理運(yùn)行成本不斷提高。
（3）現(xiàn)有的污水處理價格機(jī)制使地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾不斷加深。在污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年不變的情況下，若污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，會打擊污水處理企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處理“市場化”進(jìn)程受阻；反之，則會使得地方財政污水處理支出壓力不斷加大，污水處理財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大。
（4）建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制，成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》提出加快建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制。中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)有望成為政策落地的突破口；企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展；居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
一、污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀
目前，我國污水處理費(fèi)按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個人繳納，自來水公司代征后全額上交財政，財政再通過政府購買服務(wù)的方式向污水處理企業(yè)支付污水處理服務(wù)費(fèi)，對于收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營成本的，由地方人民政府給予補(bǔ)貼。需要特別注意的是，污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府制定的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與其向污水處理廠購買污水處理服務(wù)約定的污水處理單價并不一定相等。例如昆明地區(qū)居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(wù)（股票代碼“3768.HK”）《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價為1.58元/立方米。
污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定本質(zhì)為“政府定價”，需要依法履行污水處理企業(yè)成本監(jiān)審、專家論證、集體審議等定價程序。污水處理服務(wù)單價則通過地方政府與污水處理企業(yè)簽訂《特許經(jīng)營合同》約定，當(dāng)電費(fèi)、人工費(fèi)、藥劑費(fèi)等指標(biāo)變動觸發(fā)調(diào)價機(jī)制時，污水處理企業(yè)可申請調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)用。
近年全國污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)緩慢增長，且不同地區(qū)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異不大。污水處理作為公用事業(yè)中重要的一環(huán)，“穩(wěn)價格”一直是政府對其進(jìn)行監(jiān)管的主要思路。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，36個大中城市居民污水處理費(fèi)從2004年10月的0.46元/立方米緩慢上漲至2018年12月的0.98元/立方米，14年增幅113.04%。
根據(jù)2015年國家發(fā)展改革委、財政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格【2015】119號），要求“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。”受此要求推動多個城市陸續(xù)調(diào)價，截至2019年1月末，我國36個大中城市居民污水處理費(fèi)基本調(diào)整至0.95元/噸或之上，高于該標(biāo)準(zhǔn)的有上海、南京、北京等13個城市，低于該標(biāo)準(zhǔn)的有深圳、太原、拉薩3個城市。非居民污水處理費(fèi)方面，36個大中城市中高于設(shè)市城市非居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1.40元/噸的城市有8個，低于該標(biāo)準(zhǔn)的尚有11個。詳細(xì)數(shù)據(jù)見附錄1。
污水處理運(yùn)行成本與污水處理費(fèi)變動趨勢高度重合，不同地區(qū)差異較大且部分城市出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象。污水處理廠運(yùn)行成本主要由電力、藥劑、人工和折舊構(gòu)成。本文通過計算得出[1]，近年36個大中城市單位污水處理運(yùn)行成本與污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變動趨勢高度重合，36個大中城市污水處理運(yùn)行成本由2002年的0.47元/噸增至2015年的0.84元/噸（見圖2）。從地域分布來看，污水處理成本全國差異較大，較高的青島市2015年污水處理成本達(dá)1.59元/噸，是武漢的3.56倍。即使按照2019年1月的居民污水處理費(fèi)與2015年污水處理成本比較，36個大中城市中仍有11個城市存在成本倒掛現(xiàn)象。盡管各地污水處理運(yùn)行成本差異較大且部分地區(qū)出現(xiàn)成本倒掛現(xiàn)象，但在目前的污水處理價格機(jī)制下，各個地區(qū)污水處理費(fèi)調(diào)價數(shù)整體較少，2009年至今的十年間，36個大中城市居民污水處理費(fèi)多數(shù)僅調(diào)價1-2次。
二、污水處理價格機(jī)制變動的內(nèi)生邏輯
（一）環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本
提標(biāo)改造大幅提升污水處理成本。2015年4月2日國務(wù)院《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）及2015年11月4日國家環(huán)境保護(hù)部《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）發(fā)布，提出“自2016年7月1日起，新建城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級A標(biāo)準(zhǔn)。自2018年1月1日起，敏感區(qū)域內(nèi)[2]的現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級A標(biāo)準(zhǔn)。”為滿足更高的污水處理出水水質(zhì)要求，污水處理廠需要更新?lián)Q代原有的污水處理設(shè)備，增加藥劑或電力成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，污水處理廠從一級B排放標(biāo)準(zhǔn)到一級A排放標(biāo)準(zhǔn)的追加投資等于該處理廠原始投資成本的50%-70%。盡管2015年《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》引發(fā)了全國各大城市污水處理費(fèi)的普遍上調(diào)，但調(diào)價后的污水處理費(fèi)差異不大，并未充分考慮不同城市污水處理運(yùn)行成本的差異。且由圖4可知，部分城市2019年的居民污水處理費(fèi)甚至不能覆蓋2015年污水處理運(yùn)行成本。隨著提標(biāo)改造的不斷推進(jìn)，污水處理成本倒掛的現(xiàn)象會愈發(fā)加深。
推進(jìn)污泥處理處置重要性日益突出。我國污水處理行業(yè)一直存在“重水輕泥”現(xiàn)象。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，我國污泥處置量由2012年的2,418.56萬噸增長24.69%至2015年的3,015.78萬噸，污泥無害化處置率由2012年的47.63%提高7.45個百分點(diǎn)至2015年的55.08%。但這也意味著，截至2015年末，我國仍有44.92%的污泥通過填埋處置，污泥無害化處理水平仍整體較低。從不同省市看，浙江、江蘇、山東等人口眾多且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，污泥處置規(guī)模較大且無害化處理率較高；而貴州、青海、西藏等地污泥處置發(fā)展相對遲緩。
為推進(jìn)各地污泥處理處置，水十條明確提出“污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定化、無害化和資源化處理處置，禁止處理處置不達(dá)標(biāo)的污泥進(jìn)入耕地。非法污泥堆放點(diǎn)一律予以取締。現(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施應(yīng)于2017年底前基本完成達(dá)標(biāo)改造，地級及以上城市污泥無害化處理處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上。”2016年國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施污泥處理處置減排核查核算工作的通知》（環(huán)辦總量函【2016】391號），進(jìn)一步落實(shí)了污泥處置減排核算方法、核算依據(jù)及管理要求。目前，我國大部分污水處理廠未配套污泥處置設(shè)施，且污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定未充分考慮污泥處置成本。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)處理處置污泥并使之達(dá)到無害化的總成本一般超過330元/噸，折合成污水處理費(fèi)超過0.23元/噸。由上文可知，2015年我國污泥無害化處理率僅55.08%，未來隨著污泥處理處置推進(jìn)，污水處理整體成本將進(jìn)一步提高。
（二）污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局
由于污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府向污水處理廠支付的污水處理服務(wù)費(fèi)與自來水公司代征的污水處理費(fèi)缺口一直由地方財政承擔(dān)。面對污水處理運(yùn)行成本不斷提高，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局，政策推行難以落地。
情形一：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，且污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，會打擊污水處理企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處理“市場化”進(jìn)程受阻。目前，我國大部分地區(qū)受調(diào)價條款不明確，調(diào)價公式復(fù)雜且缺乏可操作性，調(diào)價程序復(fù)雜等多重因素影響，污水處理服務(wù)費(fèi)單價變動的情況較少發(fā)生，或即使啟動調(diào)價機(jī)制也普遍存在較長時滯。在我國環(huán)保治理力度不斷加大，提標(biāo)改造、污泥處理處置持續(xù)推高污水處理運(yùn)行成本的背景下，若污水處理服務(wù)單價不及時調(diào)整，將不斷擠壓污水處理企業(yè)盈利空間，打擊污水處理企業(yè)積極性。極端情況下，為保證企業(yè)運(yùn)營，污水處理企業(yè)可能會減少藥劑投入、不及時升級設(shè)備或改進(jìn)工藝，導(dǎo)致污水處理不達(dá)標(biāo)的情況發(fā)生，阻礙污水處理環(huán)保政策落地。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單和處罰整改情況》，共有73家企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)被處罰，其中有44家是污水處理廠，在所有類型企業(yè)中占比約6成，也側(cè)面反應(yīng)了我國部分地區(qū)污水處理廠存在整改不積極、運(yùn)營效率低下的問題。
此外，近年我國不斷深化污水處理“市場化”改革，推進(jìn)污水處理項目全面實(shí)施PPP模式，整個環(huán)保行業(yè)經(jīng)歷了從瘋狂拿項目到謹(jǐn)慎評估項目收益的發(fā)展歷程，社會資本對于污水處理服務(wù)單價的敏感度不斷提高。疊加目前融資環(huán)境變化較大影響，污水處理服務(wù)單價調(diào)整不及時對于社會資本進(jìn)入會產(chǎn)生不利影響。
情形二：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，但污水處理服務(wù)單價隨著污水處理成本提高，會使得污水處理財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大，地方財政支出壓力不斷加大。對于部分經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，環(huán)保治理壓力更大的地區(qū)，為保證環(huán)保治理效果，地方政府調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)單價的意愿較為強(qiáng)烈，行動相對積極。由于污水處理財政收支缺口由地方政府負(fù)擔(dān)，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)單價背離意味著地方財政支出壓力不斷加大。 另外，保底水量[3]的設(shè)置，自來水公司代征收費(fèi)水量低于實(shí)際污水處理量[4]等因素也會加大污水處理財政收支缺口。
僅從居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與單位污水處理運(yùn)行成本差額推斷（未考慮非居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水量處理率等因素影響），太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處理財政收支缺口較大。
三、建立健全資源環(huán)境價格機(jī)制，成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向
2018年6月國家發(fā)改委出臺《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》（發(fā)改價格規(guī)【2018】943號）（以下簡稱“943號文”） 提出加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格機(jī)制。在污水處理方面，943號文主要從“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定”和“調(diào)價機(jī)制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)”，旨在疏導(dǎo)持續(xù)增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾。
政策出臺后，江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的實(shí)施意見》，在943號的政策框架下根據(jù)各省實(shí)際提出實(shí)施意見。政策落地方面，2019年1月9日岳陽市人民政府辦公室印發(fā)《岳陽市城鄉(xiāng)污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，啟動污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)工作，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調(diào)至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸，同時要求建立成本跟蹤和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制等，并計劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發(fā)改局公布《關(guān)于進(jìn)一步完善我市污水處理費(fèi)價格形成機(jī)制的通知》，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調(diào)至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸，繼續(xù)實(shí)行征收標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)水量處理率聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度，實(shí)行差別化收費(fèi)機(jī)制。具體政策發(fā)布情況詳見附錄2。
（一）中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，人均GDP水平較高且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)或率先突破
盡管943號文為各地污水處理價格機(jī)制完善指明了方向，但政策落地仍存在困難。一方面，污水處理涉及民生，服務(wù)全社會范圍內(nèi)的排水單位和個人，其價格的輕微調(diào)整容易引起較大的社會反應(yīng)，影響社會穩(wěn)定，這也是近年污水處理費(fèi)調(diào)價次數(shù)較少的重要原因。另一方面，在各地實(shí)際制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，普遍面臨定價方法不規(guī)范，價格政策操作性差，定價流程復(fù)雜且費(fèi)時，價格信息公開制度和意見反饋機(jī)制不完善等問題，943號文“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態(tài)調(diào)價機(jī)制”對地方政府政策執(zhí)行能力形成較大挑戰(zhàn)。在此背景下，中證鵬元預(yù)計污水處理價格機(jī)制完善全面鋪開尚需時間，上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高，且處于長江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)政策推行阻力相對較小，污水處理標(biāo)準(zhǔn)高，有望成為政策落地的突破口。
需要注意的是，本次污水處理價格機(jī)制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補(bǔ)污水處理財政收支缺口，但由于污水處理仍實(shí)行“收支兩條線模式”，在污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)單價尚未基本相等前，能否保證污水處理企業(yè)運(yùn)營，還是需要重點(diǎn)考慮地方財政實(shí)力及其支付意愿和速度。
（二）中證鵬元預(yù)計企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展
目前，我國僅部分城市對工業(yè)、行政事業(yè)、經(jīng)營服務(wù)或特種行業(yè)制定了不同的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“初步的差別化收費(fèi)”，但未細(xì)化考慮不同企業(yè)排水水質(zhì)差異造成的污水處理成本變化。943號文鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評級等，分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并提出各地可因地制宜確定差別化收費(fèi)的主要污染物種類，合理設(shè)置污染物濃度分檔和差價標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)可探索多種污染物差別化收費(fèi)政策，并要求工業(yè)園區(qū)率先推行差別化收費(fèi)政策。該“升級版的差別化收費(fèi)政策”本質(zhì)遵循“補(bǔ)償污水及污泥處理成本”的基本原則，可達(dá)到促進(jìn)企業(yè)污水預(yù)處理和污染物減排的環(huán)保效果，在差別化收費(fèi)政策的制定及執(zhí)行上可操作性較強(qiáng)，推行阻力相對較小，中證鵬元預(yù)計企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展。
（三）中證鵬元預(yù)計居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多
目前，我國居民自來水價格普遍實(shí)行“階梯式水價”。而在污水處理方面，36個大中城市中僅廣東和深圳根據(jù)不同污水處理量實(shí)行階梯收費(fèi)制度。由上文可知，推行“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態(tài)調(diào)價機(jī)制”存在諸多困難，但日漸增大的環(huán)保壓力和地方財政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動。在該背景下，污水處理階梯收費(fèi)能在保證基礎(chǔ)排水量用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定的情況下提升污水處理費(fèi)綜合水平，是緩解地方政府、污水處理企業(yè)、排水單位和個人三方?jīng)_突的途徑之一。故中證鵬元預(yù)計居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。
附錄1 截至2019年1月末36個大中城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（元/立方米）
注：上海、杭州、寧波、拉薩、成都、深圳、太原非居民污水處理費(fèi)細(xì)分到不同類型行業(yè)有所差異，上表主要選用工業(yè)類企業(yè)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
資料來源：Wind、中國水網(wǎng)、公開資料等，中證鵬元整理
附錄2 關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見的相關(guān)政策
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